Budowanie odporności państwa z perspektywy badań NIK

Od strategii bezpieczeństwa do odporności państwa

Jeszcze w 2007 r. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego (SBN) podkreślała, że „w pierwszej dekadzie nowego stulecia Rzeczpospolita Polska jest krajem bezpiecznym”¹, niemniej w perspektywie długofalowej bezpieczeństwo Polski zależeć będzie od „zdolności państwa do stawienia czoła wyzwaniom, które wykraczają poza tradycyjnie rozumiane zagrożenia bezpieczeństwa”². Przyjęta sześć lat później SBN, identyfikując cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa, posłużyła się terminem „odporności”, ograniczając go jednak do potrzeby takiego ukształtowania zagospodarowania przestrzennego kraju, które będzie odpowiedzią na „różnorakie zagrożenia, w szczególności militarne, naturalne i technologiczne”, w tym w zakresie „produkcji rolnej” oraz „strategicznej mobilności systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym”³. Wraz z kolejną SBN z 2020 r. pojęcie rezystencji powiązano z potrzebą tworzenia systemu obrony powszechnej, opartego na „wysiłku całego narodu oraz budowaniu zrozumienia dla rozwoju odporności i zdolności obronnych Rzeczypospolitej Polskiej”⁴. Natomiast obecnie procedowana SBN (z 2025 r.) dodatkowo podkreśla konieczność szczególnego uwzględnienia w procesie budowania odporności ochrony ludności i obrony cywilnej oraz kluczowej infrastruktury i usług⁵. Nie ulega zatem wątpliwości, że potrzeba budowania zdolności odpornościowych w systemie budowania obrony powszechnej na czas wojny (aspekt militarny) od lat jest kategorią wiodącą, co nie oznacza jednocześnie, że wszystkie stawiane w tym zakresie zadania zostały w pełni zrealizowane.

Odporność państwa stopniowo przestała być dodatkiem do polityki bezpieczeństwa, a stała się jednym z jej centralnych pojęć, obejmującym już nie tylko obronę militarną, lecz także ochronę ludności, infrastruktury i usług kluczowych dla funkcjonowania państwa. Ewolucja kolejnych strategii pokazuje zarazem, że rośnie świadomość znaczenia odporności, ale pełne przełożenie tej idei na skutecznie działający system nadal pozostaje zadaniem do wykonania.

Odporność społeczna jako zdolność wspólnoty

Nowa ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej z 5 grudnia 2024 r. zdefiniowała pojęcie „odporności społecznej” jako indywidualną i grupową zdolność ludzi do zaspokajania swoich podstawowych potrzeb bytowych, w tym dzięki posiadaniu własnych zapasów niezbędnych produktów, a także ich zdolność do współdziałania z podmiotami ochrony ludności oraz do zdobywania kompetencji w zakresie kształtowania świadomości zagrożeń i zapobiegania zagrożeniom, jak również pożądanych zachowań na wypadek ich wystąpienia⁶. To ważne, ponieważ o odporności decydują nie tylko sprawność zarządzania kryzysowego, profesjonalizm służb ratowniczych czy władz publicznych. Nie mniej istotna jest reakcja społeczna, która powinna polegać na zdolności mieszkańców zagrożonej wspólnoty do samoorganizacji i współdziałania oraz uruchamiania własnych zasobów materialnych i kompetencji, w tym zasobów prywatnych⁷. Jednocześnie samą „odporność” ustawa sprowadza do ochrony infrastruktury i zasobów⁸. W myśl prawa europejskiego z kolei „odporność” ma charakter szerszy i oznacza zdolność podmiotu krytycznego do zapobiegania incydentowi, ochrony przed nim, odpowiedzi na niego, stawiania mu oporu, łagodzenia go, absorbowania incydentu oraz adaptacji i odtworzenia po incydencie⁹. Co więcej, budowanie odporności zostało uznane przez Unię Europejską już w 2016 r. za jeden z filarów zapewnienia zdolności do przeciwdziałania i zwalczania zagrożeń hybrydowych (obok podnoszenia świadomości sytuacyjnej, przeciwdziałania i reagowania na sytuacje kryzysowe oraz współpracy i koordynacji z partnerami i organizacjami międzynarodowymi)¹⁰.

Odporność społeczna polega także na zdolności wspólnoty do samoorganizacji, współdziałania i uruchamiania własnych zasobów w obliczu zagrożeń. Im szerzej rozumiemy odporność – jako zapobieganie, reagowanie, adaptację i odbudowę – tym skuteczniej państwo i społeczeństwo mogą przeciwstawiać się kryzysom oraz zagrożeniom hybrydowym.

Odporność jako zadanie całego społeczeństwa

Obecnie, z powodu dynamicznie zmieniających się warunków geopolitycznych i nowych zagrożeń, nastąpiła ewolucja zadań państwa w kierunku budowy zdolności odpornościowych, zwłaszcza w warunkach zarządzania kryzysowego i ochrony ludności w czasie pokoju i kryzysu. Ponadto coraz częściej można spotkać się z opiniami, że nieuchronnie kończy się dotychczasowe postrzeganie zadań państwa w zakresie obrony oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację, które przewidywało wyłączną rolę administracji rządowej jako podmiotu zobowiązanego do ochrony niepodległości i nienaruszalności granic oraz terytorium państwa¹¹. Utrwala się przy tym świadomość, że odpowiedzialność za obronę terytorium i wzmacnianie odporności wobec ewentualnych zagrożeń, w tym przeciwstawienie się agresji, jest zadaniem całego społeczeństwa. W sposób szczególny zwraca się także uwagę na potrzebę zbudowania obrony „nowego typu”, polegającej na zaangażowaniu wolontariatu proobronnego jako pośredniego sektora pozarządowego, pozwalającego włączyć określoną liczbę osób do działań wspomagających¹².

Wnioski z kontroli NIK: luki w systemie ochrony ludności

NIK od lat bada przygotowania struktur państwowych do przeciwdziałania zjawiskom kryzysowym oraz ich gotowość do działań w warunkach niepewności jako element odporności państwa. W sposób szczególny zagadnienia te dotychczas związane były z funkcjonowaniem systemu powszechnej obrony (aspekty militarne), a także odnosiły się do oceny funkcjonowania obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego oraz zagrożeń wywołanych działaniami hybrydowymi (aspekty pozamilitarne)¹³. Już w 2017 r. NIK, oceniając kondycję obrony cywilnej i systemu zarządzania kryzysowego, podkreślała, że w państwie nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności, zaś struktura i organizacja obrony cywilnej są anachroniczne i nieadekwatne do zidentyfikowanych zagrożeń¹⁴. Z kolei kontrola przeprowadzona w 2022 r., dotycząca przygotowania państwa na zagrożenia hybrydowe¹⁵, podkreśliła niezdolność decydentów do budowy kompleksowego systemu odporności państwa, regulującego całościowo kwestie zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, a także elastycznego reagowania w zakresie dostosowywania przepisów prawa do zmieniających się warunków zewnętrznych. W sposób szczególny ustalono wówczas, że wciąż w ramach systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej nie wypracowano kompleksowych mechanizmów budowania odporności państwa na skutki zagrożeń hybrydowych. Ponadto za niepokojący uznano fakt, że wiedza i doświadczenie osób odpowiadających za kluczowe decyzje w zakresie zarządzania kryzysowego mogą okazać się niewystarczające w obliczu wieloaspektowych, niejednoznacznych i niezwykle intensywnych zagrożeń hybrydowych.

Odporność państwa staje się dziś wspólnym zadaniem instytucji publicznych i obywateli, bo skuteczna obrona wymaga zaangażowania całego społeczeństwa. Nowe zagrożenia pokazują, że bezpieczeństwo opiera się nie tylko na działaniach administracji, lecz także na gotowości wspólnoty do współpracy, samoorganizacji i wsparcia państwa w sytuacji kryzysu.

Odporność państwa w kontekście kluczowych zagrożeń związanych ze stanem obrony cywilnej i systemu zarządzania kryzysowego była także przedmiotem kontroli NIK poświęconej zapewnieniu obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia¹⁶. NIK oceniła objęte kontrolą jednostki negatywnie zarówno w zakresie stworzenia właściwych warunków do rozwoju budownictwa ochronnego i zapewnienia mieszkańcom wystarczającej liczby bezpiecznych miejsc schronienia w budowlach ochronnych w razie wystąpienia zagrożenia, jak również zwróciła uwagę na brak przepisów prawa w obszarze obrony cywilnej, a także niski poziom wiedzy mieszkańców o lokalizacji miejsc schronienia, zwłaszcza w kontekście trwającej wojny w Ukrainie.

Bezpieczeństwo państwa jako priorytet kontroli NIK

Jednocześnie, w obliczu rosnących wyzwań, zwłaszcza w zakresie odporności systemów państwa i zarządzania publicznego, w tym przy ogólnoświatowej rewizji dotychczasowego podejścia do organizacji przestrzeni kryzysowej¹⁷, przyjęliśmy, że bezpieczeństwo państwa będzie priorytetem w procesie planowania, przy założeniu postrzegania tego pojęcia w kategoriach wielowymiarowych, obejmujących trzy wzajemnie przenikające się obszary, tj. bezpieczeństwo obywateli, bezpieczeństwo ekonomiczne oraz bezpieczeństwo infrastruktury i zasobów¹⁸.

Podejście to związane jest z dążeniem do wzmocnienia odporności państwa w wymiarze zarówno gospodarczym, społecznym, jak i infrastrukturalnym, poprzez ocenę działań instytucji publicznych, które w obecnej sytuacji geopolitycznej muszą zmierzać do zapewnienia możliwie najwyższego poziomu bezpieczeństwa i równocześnie łagodzić negatywne skutki społeczno-ekonomiczne dotykające Polskę i obywateli. W obszarze bezpieczeństwa w 2026 r. NIK zaplanowała przeprowadzenie 14 (20%) kontroli dotyczących zdolności obronnych państwa, bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ochrony ludności. Jedną z kluczowych kontroli będzie ta, której celem jest dokonanie oceny realizacji zadań związanych z przygotowaniem i funkcjonowaniem systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Nowe zasady funkcjonowania tego systemu zostały określone w ustawie o obronie Ojczyzny oraz doprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów¹⁹. Ma on zapewnić prawidłową reakcję na zagrożenia zewnętrzne oraz minimalizowanie i usuwanie skutków zagrożeń mających wpływ na funkcjonowanie państwa i jego obywateli na poziomie ogólnopolskim, regionalnym i lokalnym.

Od amunicji po zdrowie: odporność w praktyce państwa

NIK będzie również przyglądała się działaniom zmierzającym do zabezpieczenia potrzeb Sił Zbrojnych RP w zakresie amunicji wielkokalibrowej, oceniając je pod kątem prawidłowości, skuteczności i oszczędności. Amunicja wielkokalibrowa (w tym kal. 155 mm) staje się kluczowa m.in. ze względu na realizowane zakupy sprzętu wojskowego, np. armatohaubic Krab i K9, a równocześnie w obecnej sytuacji jest trudno dostępna na rynkach światowych. Od wybuchu wojny w Ukrainie podejmowane są więc działania mające na celu zwiększenie możliwości produkcji amunicji w kraju. Istotnym elementem kontroli w obszarze bezpieczeństwa będą kontrole dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi w służbach specjalnych oraz kontrola procesu tworzenia i funkcjonowania Centralnego Biura Zwalczania Cyberprzestępczości. Kontrole te zmierzać będą do oceny efektywności i rzetelności realizacji przypisanych im zadań.

Dotychczasowe ustalenia NIK pokazują, że odporność państwa nie może opierać się na rozproszonych działaniach i anachronicznych rozwiązaniach, lecz wymaga spójnego systemu ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego. Skuteczne przygotowanie na zagrożenia hybrydowe zależy dziś zarówno od jakości instytucji i prawa, jak i od kompetencji decydentów oraz realnej gotowości obywateli.

W planie pracy na 2026 r. ujęta została także kontrola, której celem jest ocena działań w zakresie pomocy i wsparcia psychologicznego funkcjonariuszy służb mundurowych. Ze względu na specyfikę pracy funkcjonariuszy służb mundurowych zapewnienie im właściwej pomocy psychologicznej jest niezbędne, aby zapobiegać negatywnym zjawiskom, które mogą być skutkiem ciągłego stresu. Wartością dodaną będzie określenie pożądanego i akceptowanego przez funkcjonariuszy modelu pomocy psychologicznej, gdyż na brak chęci korzystania z tej formy wsparcia wpływać może np. fakt jego udzielania przez psychologa zatrudnionego w tej samej lub nadrzędnej jednostce organizacyjnej.

Jednak, jak wspomniałem, zagadnienia istotne z punktu widzenia odporności państwa to nie tylko obszar bezpieczeństwa państwa i spraw wewnętrznych. Przykładem może być kontrola mająca na celu ustalenie, czy w cywilnych portach lotniczych podjęto prawidłowe i skuteczne działania w celu zapewnienia bezpieczeństwa w sytuacji zagrożenia działaniami bezzałogowych statków powietrznych. Ponieważ jednym z fundamentów odporności państwa in dzisiejszych czasach jest cyberbezpieczeństwo, NIK skontroluje także skuteczność realizowanych zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa systemów informatycznych w podmiotach leczniczych oraz bezpieczeństwo infrastruktury wodno-kanalizacyjnej w obliczu zagrożeń cyberatakami. Przyjrzymy się również temu, czy cywilny system ochrony zdrowia w Polsce jest odpowiednio przygotowany do funkcjonowania w warunkach działań zbrojnych. W ramach kontroli zostanie zweryfikowane m.in. przygotowanie do funkcjonowania w warunkach działań zbrojnych ratownictwa medycznego, krwiodawstwa oraz służb sanitarnych, a także zapewnienie medycznych rezerw strategicznych.

Odporność jako stała cecha zarządzania publicznego

Obecnie pracujemy nad przygotowaniem planu pracy na 2027 r. Bezpieczeństwo państwa kolejny raz, tym razem obok wyzwań demograficznych, stanie się głównym priorytetem kontrolnym, stanowiącym podstawowy punkt odniesienia przy formułowaniu propozycji tematów kontroli. Tak skonstruowany proces doboru tematów do kontroli ma pozwolić na dokonanie kompleksowej oceny działań zmierzających do budowy odporności państwa, zakładającej współdziałanie układu militarnego oraz pozamilitarnego, w szczególności zapewnienie ciągłości działania administracji publicznej i kluczowych procesów państwa, a także zaopatrzenia w energię, wodę czy żywność oraz zdolności do właściwego i szybkiego reagowania na pojawiające się zagrożenia.

Bezpieczeństwo państwa wymaga dziś patrzenia na odporność jako na system obejmujący obywateli, gospodarkę oraz infrastrukturę, a nie jako zbiór odrębnych sektorów. Tylko taka wielowymiarowa ocena pozwala rzetelnie sprawdzić, czy instytucje publiczne są przygotowane do reagowania na zagrożenia i podtrzymania ciągłości działania państwa.

W obliczu wieloaspektowych, niejednoznacznych i coraz intensywniejszych zagrożeń, w tym działań o charakterze hybrydowym, rozumianych jako konwergencja różnych typów przedsięwzięć poniżej „progu wojny”, zagrażających lub mogących zagrażać bezpieczeństwu państwa i jego obywateli, prowadzonych z wykorzystaniem narzędzi klasycznych (np. dezinformacji), jak również nowoczesnych (np. cyberataków), mających na celu wywołanie i podtrzymywanie sytuacji kryzysowych bez użycia regularnych środków militarnych²⁰, warunkiem skutecznego przeciwstawienia się im będzie zbudowanie spójnego systemu odporności państwa ukierunkowanego na ochronę ludności oraz infrastruktury krytycznej, jak również na stałe doskonalenie i identyfikację nowych form zagrożeń²¹. Dlatego też przedmiotem oceny w obszarze budowanych zdolności odpornościowych będą także działania na rzecz identyfikacji i analizy zagrożeń i słabych punktów, oceny podatności danego systemu na wystąpienie czynników mogących zaburzyć jego funkcjonowanie, przygotowanych algorytmów reakcji na poszczególne zagrożenia i określenia możliwych skutków ich oddziaływania. NIK konsekwentnie, także w ramach poszczególnych kontroli, będzie wykorzystywała tzw. epizody praktyczne, polegające na grze decyzyjnej z elementami ćwiczeń praktycznych, będącej swego rodzaju „stress testem” funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w konkretnych podmiotach objętych kontrolą.

Odporność państwa to zdolność do produkcji amunicji, ale także jakość instytucji, służb i systemów, które muszą działać skutecznie pod presją kryzysu i wojny. O jej realnej sile państwa decyduje zarówno zabezpieczenie zasobów obronnych, cyberbezpieczeństwo, infrastruktura krytyczna, jak i ciągłość funkcjonowania ochrony zdrowia i służb publicznych.

Odporność musi stanowić cechę administracji publicznej, systemu zapewnienia usług publicznych dla obywateli, systemu rynku finansowego, mechanizmów ochrony danych oraz szeregu innych systemów i podsystemów obejmujących procesy zarządzania publicznego. Tak rozumiana odporność nie może też negować możliwości ani prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia lub ataku, lecz powinna kłaść nacisk na wyprzedzające przygotowanie, optymalne przetrwanie okresu kryzysu, a następnie szybką odbudowę i powrót do podstawowych funkcji²². Pomimo wyraźnego rozróżnienia zdolności odpornościowych w powszechnym systemie zarządzania kryzysowego i ochrony ludności na czas pokoju i kryzysu oraz zdolności odpornościowych w systemie obrony powszechnej na czas wojny, tylko ich wzajemne uzupełnianie się i zdefiniowanie roli wiodącej w sytuacji zagrożenia może zapewnić skuteczne przetrwanie struktur państwowych w warunkach permanentnego kryzysu. Dlatego też w roku 2027, poza kontrolami dotyczącymi sfery obrony narodowej, w obszarze zainteresowania NIK w dalszym ciągu pozostaną kwestie dotyczące m.in. bezpieczeństwa kluczowych obiektów infrastruktury państwa, w tym infrastruktury krytycznej banków i systemu finansowego, oraz zapewnienia przez zarządców infrastruktury odporności na zakłócenia systemów sterowania ruchem i zasilania. Tym samym działania kontrolne NIK w zakresie budowania zdolności odpornościowych nie będą ograniczone wyłącznie do oceny infrastruktury i zasobów, lecz odnosić się będą do szerokiego rozumienia odporności, postrzeganej również jako zdolność przeciwstawiania się różnym epizodom, niepoddawania się działaniom lub naciskowi czy wręcz wytrzymałości²³.